2026年7月，时隔八年修订的新版《国家基本药物目录》正式公布，共计收录794种药品，较2018年版新增116种，将于9月1日正式落地实施。此次调整最受市场关注的变化，是以司美格鲁肽、利拉鲁肽为代表的GLP-1类降糖药，以及恩格列净等SGLT-2抑制剂成功入选，标志着新一代糖尿病创新药正式进入国家基础用药体系。
凭借出圈的减重效果，司美格鲁肽成为大众熟知的“网红药”，但本次纳入基药目录的适应症，仅为2型糖尿病治疗——这也是GLP-1药物最初、最核心的临床用途。这款2017年就在国内获批降糖适应症的药物，历经近十年临床应用，积累了充足的真实世界数据，具备纳入基药、普惠患者的核心基础。在业内看来，纳入基药的核心价值，是提升创新降糖药的基层可及性与用药公平性，让广大基层糖尿病患者受益。
但政策准入不等于市场即刻下沉。多位临床专家、行业研究者与基层医者一致认为：GLP-1明星药入基药是长期普惠利好，但无法立刻渗透至乡镇、村卫生室等基层终端，全面下沉仍需时间。放量落地、基层普及，面临渗透率短板、政策迭代、价格成本、基层配药机制等多重现实制约。
一、现状：GLP-1药物基层渗透率极低，普及缺口巨大
目前国内GLP-1类药物整体处于“大城市高知人群普及、广大基层空白”的失衡格局，整体渗透率严重不足。
从市场数据来看，IQVIA医院市场统计显示，截至2025年11月，GLP-1类药物仅占据国内糖尿病全部处方的3.2%，其中诺和诺德一家独占83.1%的市场份额，行业格局高度集中。而从临床真实使用场景来看，渗透率短板更为突出。北京大学人民医院内分泌科主任纪立农团队2023—2024年的真实世界研究显示，国内60家三甲医院的9000名成年2型糖尿病患者中，GLP-1药物使用率仅14.9%，远低于传统降糖药：二甲双胍使用率高达59.5%，SGLT-2抑制剂使用率也达到38.9%。
值得注意的是，该数据仅代表医疗资源集中的大城市三甲医院水平，乡镇、村卫生室等基层机构的使用率更低。基层医生对GLP-1药物的临床适用场景、用药规范、禁忌症掌握不足，叠加传统用药习惯固化，导致这类创新药长期难以落地基层。
但从临床价值来看，GLP-1与SGLT-2抑制剂是近二十年最优质的降糖药物品类。除降糖、减重、调压功效外，两类药物具备独立的心脏、肾脏保护作用，是国内外指南优先推荐的、用于糖尿病合并心肾疾病、高风险慢病患者的优选药物，这是传统二甲双胍等老药不具备的核心优势。此次纳入基药，核心目的正是补齐基层慢病精准治疗的短板，优化基层糖尿病诊疗体系。
基层临床需求也为药物下沉提供了广阔空间。以湖南宁乡村级卫生室为例，单村服务6000余名村民，65岁以上老人近900人，其中糖尿病患者近200人，慢病基数庞大。目前基层卫生室糖尿病用药仍以二甲双胍、格列齐特等传统低价老药为主，虽已扩充至6种品类，但司美格鲁肽、恩格列净等新一代创新药，至今未实现村级覆盖。
二、政策：基药具备放量基础，但新版规则弱化即时拉动效应
行业此前普遍看好GLP-1药物放量，核心依托基药核心的“986配备政策”：政府办基层医疗机构、二级、三级公立医院，基药配备品种占比原则上不低于90%、80%、60%，倒逼各级医疗机构优先配备、使用基药品种。
长期以来，基药政策是药品下沉放量的核心抓手。过往数据显示，基药西药在乡镇卫生院的市场份额持续攀升，从2017年的41.7%升至2024年的58.6%，在社区卫生服务中心的渗透率也稳步提升，基层机构早已形成以基药为绝对主力的用药体系。国家卫健委数据显示，新版基药目录品种已覆盖全国公立机构药品配备使用总量的71%，基层基药使用占比更高，具备极强的市场渗透基础。
但2026年新版基药目录的落地逻辑已发生根本性转变，即时放量效果被大幅弱化。医药政策研究专家张自然分析，此前基药调整遵循“先进基药、后广覆盖”的逻辑，全国统一硬性配备要求，新药入目录即可快速落地放量；而2026年新版目录改为“先广覆盖、后进基药”，将配备细则、使用比例、采购计划的权限下放至各省，不再实行全国统一硬性指标。
与此同时，集采降价、医保谈判入院等多重政策叠加，持续稀释基药的市场拉动效应。数据显示，城市公立医院基药市场份额在2018年达到28.6%的峰值后持续回落，2024年降至25.3%，核心原因就是集采常态化、高价创新药医保入院分流了市场份额。
从落地效率来看，基药的基层可及性本就存在天然短板。过往十年多项汇总研究显示，2009—2019年国内基药平均医疗机构可获得率仅28.8%，意味着多数基药品种，仅在三成左右的医疗机构能够稳定配齐，创新药的基层落地滞后性更为明显。
三、核心制约：价格、采购、管理三重门槛，阻碍即时下沉
相较于政策规则的温和调整，价格成本、基层采购机制、临床管理体系，是阻碍司美格鲁肽等GLP-1药物立刻下沉基层的核心硬门槛。
首先是价格差距悬殊，患者与机构双重承压。目前国内在售司美格鲁肽仅诺和诺德原研药，1.5ml规格单价388元、3ml规格单价659.6元，单支药品基本对应月度治疗费用。反观传统降糖药，二甲双胍月治疗费仅数十元，达格列净等SGLT-2抑制剂月费也不足百元，价格差距数倍至十倍。
高价不仅增加患者自付压力，还会影响基层医疗机构药占比考核，让基层卫生室、卫生院主动规避高价新药。即便医保全覆盖、报销比例较高，基层患者的长期用药成本、机构的考核压力，依然制约药物普及。
其次是基层采购流转机制层层受限。村级卫生室无独立采购权限，需向上级乡镇卫生院提报需求，由卫生院通过省级集采平台统一采购、逐级分派。而新药下沉需满足多重条件：完成省级平台准入、明确医保支付规则、无二级以上医院使用限制。目前多数地区对GLP-1新药仍有层级使用限制，优先保障二级以上医院配备，基层机构暂无法常规采购。同时，基层诊疗遵循分级诊疗机制，疑难、高危慢病患者直接转诊上级医院，基层无需常备高价创新药，进一步延缓下沉节奏。
最后是临床能力不足与滥用风险并存。基层医生对GLP-1药物的适应症、用药剂量、禁忌症、不良反应把控不足，缺乏规范用药经验。同时，司美格鲁肽的减重功效存在滥用隐患，此前已有患者超适应症、不规范用药的情况。为规避用药风险、规范诊疗行为，基层机构对新药配备持谨慎态度，不会盲目快速引进。
四、未来展望：仿制药落地后，有望实现真正基层普惠
GLP-1药物的基层全面下沉，核心突破口在于国产生物类似药落地、价格大幅下探。2026年3月，司美格鲁肽国内专利正式到期，九源基因、丽珠集团、齐鲁制药、联邦制药等十余家企业的生物类似药已提交上市申请，目前处于审评阶段。
业内药企高管预判，随着国产仿制药集中获批上市，司美格鲁肽有望迈入“百元时代”，大幅缩小与传统降糖药的价格差距，彻底扫清基层普及的价格障碍。但受注射笔、制剂工艺等硬件成本约束，其价格难以降至传统口服药水平，仍会存在一定价差。
从长期趋势来看，基药目录的准入，为GLP-1药物搭建了基层普及的制度框架。随着各省落地细化配备政策、国产仿制药放量降价、基层临床培训逐步完善，GLP-1药物将逐步从三甲医院专属创新药，转变为基层慢病常规用药，大幅提升糖尿病合并心肾疾病患者的治疗质量。
结语
新版基药目录纳入司美格鲁肽等GLP-1明星药，是国内糖尿病基层诊疗升级的重要里程碑，解决了新药下沉的“制度准入问题”，但并未解决即时落地的成本、机制、能力问题。
短期来看，受高价约束、采购层级限制、基层诊疗能力不足等因素影响，GLP-1药物难以立刻渗透至乡镇、村级等最基层医疗终端，放量节奏温和、下沉速度偏慢。长期来看，随着国产仿制药落地降价、基层用药体系完善，这类高品质创新降糖药终将完成基层渗透，实现真正的医疗普惠。